Alain Karsenty
Le 22 septembre, à l’occasion du Sommet de l’ONU sur le Climat, la coalition de bailleurs de fonds regroupés au sein de CAFI (Initiative pour les forêts d’Afrique centrale, financée en très grande partie par la Norvège) a annoncé que le Gabon allait potentiellement recevoir jusqu’à 150 millions de dollars au titre d’un « paiement au résultat » pour la conservation du stock de carbone contenu dans ses forêts, lesquelles couvrent plus de 80 % de son territoire. Le préambule de l’accord indique qu’il s’agit de « récompenser le Gabon pour le maintien d’un couvert forestier élevé et d’un faible taux de déforestation, en reconnaissant les services écosystémiques rendus par les forêts naturelles et les efforts réels et additionnels qui sont nécessaires pour maintenir un faible taux de déforestation » (notre traduction).
Si le Gabon n’est pas le premier pays à bénéficier des fonds de CAFI (la RDC a obtenu un appui pouvant aller jusqu’à 123,6 millions de dollars centrés sur des programmes d’investissement), il sera le premier à bénéficier de « paiements aux résultats » pour de la « déforestation et dégradation évitée » et de « l’absorption » (removals) de CO2 par la « conservation des stocks de carbone ».
L’action de CAFI s’inscrit dans la logique du mécanisme REDD+, proposé en 2005 et formellement entériné par l’Accord de Paris en 2015 à la 21ème conférence des parties de la Convention-Cadre des Nations Unies pour les changements climatiques (CNUCC). Ce mécanisme visait, initialement, à rémunérer les pays qui réduiraient les émissions de CO2 issues de la déforestation et de la dégradation des forêts. Comme il s’adresse à des pays en développement, les rémunérations ne viennent pas toujours récompenser une baisse réelle des émissions, mais peuvent aussi être versées pour une augmentation de ces émissions, augmentation toutefois inférieure à une prévision. Cette prévision, nommée généralement « scénario de référence », vise à imaginer ce que serait la déforestation (et les émissions associées) si le pays ne modifie pas ses politiques en réponse à la promesse de récompenses associées à son adhésion au processus REDD+. Ces scénarios « contrefactuels » (de type « business-as-usual ») ont la faveur des pays à fort couvert forestier et à (relativement) faible déforestation, comme les pays d’Afrique centrale – sauf la RDC qui connait, depuis quelques années, un très fort taux de déboisement. Ce sont les pays eux-mêmes qui élaborent et proposent leurs scénarios (nommés « niveaux d’émission de référence pour les forêts » ou simplement « références »), lesquels sont transmis à la CNUCC pour être examinés par des experts.
Évidemment, l’intérêt stratégique des pays est de proposer des scénarios « sans REDD+ » qui prévoient une augmentation significative de la déforestation, du fait de la croissance de la population et des besoins de développement. Plus les prévisions d’émissions liées au déboisement seront élevées, moins seront importants les efforts à consentir pour contenir la déforestation et recevoir ainsi de larges rémunérations. Ceci est d’autant plus vrai que les pays en développement ont veillé à limiter les prérogatives des experts de la CNUCC chargés d’examiner les propositions. Une règle adoptée par la CoP 19 interdit aux experts de se prononcer sur les hypothèses de politiques publiques qui sous-tendent la référence proposée[1]. Autrement dit, si un État considère que son développement business-as-usual doit passer par une conversion massive des espaces forestiers à l’agriculture ou à l’élevage, ceci n’est pas discutable et la référence soumise à la CCNUCC ne peut être mise en cause sur cet aspect-là.
Récompenser les efforts ou les circonstances ?
Les réductions d’émissions potentiellement rémunérées dans le cadre de REDD+ doivent venir de cinq activités précises :
- La réduction des émissions liées à la déforestation
- La réduction des émissions associées à la dégradation des forêts (par exemple, par l’exploitation forestière)
- La conservation des stocks de carbone forestiers
- La réduction des émissions du fait d’une gestion durable des forêts
- L’accroissement des stocks de carbone (par des plantations, notamment)
L’activité « c », la conservation des stocks de carbone, a été inscrite dans les activités REDD+ du fait d’un efficace lobbying du Guyana, pays à très faible déforestation qui entendait pouvoir être rémunéré pour avoir conservé un important massif forestier. Mais cette option visant à rémunérer non pas pour une différence (entre un scénario de référence et des émissions réellement mesurées sur une période donnée) mais pour la conservation d’un stock, a toujours embarrassé nombre de négociateurs et d’experts. Quel niveau de baisse du stock considérer comme acceptable ? Faut-il définir un seuil minimal en deçà duquel les rémunérations diminuent ou s’arrêtent ? Et, dans ce cas, le problème ne revient-il pas tout simplement à établir un niveau de référence prévu pour mesurer la déforestation ou la dégradation évitée ? Plus fondamentalement, un pays comme le Guyana (ou, en Afrique, le Gabon et la Guinée Équatoriale) sont très peu peuplés, avec une faible activité paysanne et souffrent d’un manque d’infrastructures qui permettraient à des investisseurs de « développer » les régions boisées. La question est celle-ci : le maintien d’un fort couvert forestier de ces pays (et leur faible taux de déforestation) découle-t-il des politiques et des efforts de ces pays en faveur des forêts ou est-il simplement le produit de circonstances géographiques et démographiques ? Ainsi, jusqu’à présent, l’opinion dominante parmi les experts était que les rémunérations ne pourraient pas se baser sur « la conservation des stocks », malgré l’inclusion de cette activité dans la définition de REDD+.
L’accord de CAFI avec le Gabon vient contredire cette opinion. Cet accord prévoit en effet une rémunération à la fois pour la déforestation/dégradation évitée (un niveau de référence devra être déposé à la CNUCC dès l’an prochain) et pour les absorptions nettes de CO2 associées à la « conservation des stocks de carbone ». Le niveau de référence n’est pas basé sur un scénario mais correspond à une moyenne des émissions sur une période passée de 10 années (« référence historique »). Le Gabon se verra rémunéré pour les baisses d’émission et l’absorption nette durant la période 2016-2020, et il devra maintenir ces résultats pour la période 2021-2025. La Norvège, principal bailleur de CAFI, contribuera à rémunérer le Gabon pour une période de 10 ans, en payant 5 ou 10 dollars par tonne de CO2 évitée ou « absorbée », selon la « qualité » des réductions mesurées (selon qu’elles sont certifiées ou non par un standard proposé par la Norvège et en cours de finalisation). Pour chacune des deux périodes, ce sont 15 millions de tonnes de CO2 évitées ou absorbées qui seront rémunérées.
Le fait que le Gabon n’ait pas encore déposé de niveau de référence à la CNUCC mais que CAFI envisage néanmoins de rémunérer le pays pour ses résultats sur la période 2016-2020, indique bien la volonté de payer pour la conservation des forêts. Le Gabon est un des rares pays tropicaux pratiquement sans déforestation. Mais les processus de dégradation forestière, liés surtout à l’exploitation forestière, sont significatifs : l’exploitation sélective d’un hectare de forêt dense en Afrique centrale, même avec un plan d’aménagement de bonne qualité, émet environ 37 t de CO2 (Brown et al., 2005) du fait du bois extrait, des routes et pistes, et des dégâts d’abattage. Certes, la régénération de la végétation stocke à nouveau du carbone pendant les 25 années entre deux cycles de coupe, mais le niveau moyen du stock est toujours inférieur à celui d’une forêt intouchée.
De ce point de vue, l’accent mis sur l’absorption de CO2 par les forêts doit être discuté. Une forêt mature est en équilibre absorption-émission, les végétaux absorbant du CO2 grâce à la photosynthèse le jour, mais en rejetant la nuit. Une forêt en croissance, en revanche, est un puits de carbone, qui absorbe plus qu’il ne rejette. Cette croissance peut être liée à une extension géographique ou à un accroissement de la biomasse.
La surface couverte par la forêt gabonaise est globalement stable, à environ 23,5 millions ha, la régénération naturelle compensant la déforestation brute, ou en légère baisse de 59.000 ha entre 2000 et 2015, selon un communiqué de l’AGEOS (Agence gabonaise d’études et d’observation spatiale) datant de 2016. Le Conseil National Climat du Gabon a calculé que les forêts gabonaises ont représenté un puits de carbone net (c’est-à-dire en tenant compte de la déforestation et de la dégradation) de 33,8 Mt CO2 sur la période 1990-2015, correspondant à un accroissement du stock de carbone dans la biomasse aérienne et les sols. Cette « densification » des forêts gabonaises est un phénomène pluriséculaire (Maley, 2001) qui n’a rien à voir avec des causes humaines. On peut éventuellement dire qu’il a été favorisé par la politique coloniale française de regroupement des populations le long des quelques axes routiers, pour des raisons de contrôle politique. Cela a eu pour effet d’écarter les activités agricoles des grands massifs forestiers.
L’autre volet de l’accord concerne la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts. Dans la Contribution Nationale Déterminée (CND) du Gabon à la CoP 21, un graphique concernant les trajectoires d’émissions liées aux changements d’usage des terres préfigure ce que pourrait être la référence historique que le Gabon doit présenter.
Le « développement maîtrisé » prend en compte « toutes les politiques publiques engagées après 2000 telles que le code forestier, les parcs nationaux (…) ». Le code forestier date de 2002, tout comme la création de 13 parcs nationaux. Soit trois ans avant l’apparition de la proposition REDD+ (en 2005). Si la création de parcs nationaux témoigne incontestablement d’un intérêt pour les services écosystémiques rendus par les forêts (ce qui renvoie à la logique de récompense pour des politiques), il est difficile de leur imputer les absorptions de la période 2016-2020 (logique REDD+). En effet, ces mesures ont été prises bien avant qu’on ne parle de REDD+. Elles font partie de la trajectoire « business-as-usual » d’un pays : c’est-à-dire la trajectoire la plus probable sans les incitations financières de REDD+, laquelle n’est pas forcément « la politique du pire » pour l’environnement (la manière de faire du « business » change avec l’environnement international) comme beaucoup de scénarios de référence voudraient le faire croire.
La CND précise : « En prenant en compte les émissions liées à l’exploitation forestière (qui n’étaient pas incluses dans l’inventaire national des émissions de GES), ces différentes mesures permettront de réduire les émissions de GES de plus de 1 500 000 GgCO2 sur 2010-2025, soit 68% par rapport au scénario tendanciel ». On peut donc penser que les calculs de réduction des émissions vont concerner le rôle de l’exploitation forestière, comme le suggère le Ministre des Forêts, Lee White, dans son interview au Monde Afrique du 23 septembre.
Une mesure à finalité écologique ?
En 2010, le Gabon, jusque-là grand exportateur de grumes, a décidé d’interdire l’exportation du bois brut (non transformé) pour développer l’industrie locale et créer plus d’emplois. C’est une politique employée par de nombreux pays en développement, y compris pour d’autres matières premières, afin « d’accroitre la valeur ajoutée » sur le territoire. Cette mesure a créé un choc dans la filière et entraîné une importante restructuration du secteur. De nombreuses entreprises de moyenne dimension ont dû cesser leurs activités. Par ailleurs, il existait un débouché en Chine pour certaines espèces, souvent dans les basses qualités, exportées en grumes ; ce débouché a disparu quand ces bois ont été transformés. Par conséquent, la production de bois du Gabon a été pratiquement divisée par deux après l’introduction de cette mesure, passant d’une production moyenne d’un peu plus de 3 millions de m3 dans les années 2000 à une production estimée à un peu plus d’1,7 millions m3 en 2018.
Source : Observatoire des Forêts d’Afrique Centrale (OFAC, 2019) et données du ministère gabonais en charge des forêts
La baisse des récoltes, très marquée après 2009 et la mesure d’interdiction d’exporter des grumes, a certainement contribué à réduire les émissions de carbone, d’autant qu’au Gabon l’exploitation artisanale (informelle) du bois est nettement moins importante qu’en RDC ou au Cameroun. Mais cette mesure était-elle destinée à réduire les émissions où cette réduction n’est-elle que la conséquence involontaire, et probablement non souhaitée, de la déstabilisation de la filière ? Aucune déclaration des autorités gabonaises antérieure à la mesure d’interdiction n’a jamais évoqué l’objectif de diminuer de moitié la production nationale (et les recettes fiscales qui vont avec).
On peut penser que différentes branches du gouvernement gabonais se préoccupent d’ores et déjà de faire repartir à la hausse la production de bois pour répondre aux besoins des industries qui se sont multipliées avec la fin de l’exportation des grumes. La zone franche de N’Kok, créée au début des années 2010 près de Libreville pour accueillir de nouveaux investisseurs, a vu l’installation de nombreuses unités de transformation, en majorité à capitaux indiens, qui se sont ajoutées aux usines déjà présentes sur le reste du territoire gabonais. Le résultat est l’apparition d’importantes surcapacités de transformation, avec un besoin annuel de bois estimé entre 2,5 et 3 millions de m3, bien au-dessus des niveaux de récolte actuels.
Ce n’est pas un hasard si, dans REDD+, les réductions d’émissions doivent découler d’activités. Cela signifie qu’une réduction des émissions ou un accroissement des stocks de carbone qui ne seraient pas liés à une des activités listées ne devrait pas, en principe, ouvrir droit à des rémunérations. L’interdiction d’exporter des grumes est-elle une activité de réduction de la dégradation des forêts ? L’expérience de l’Indonésie, qui a adopté une telle mesure en 1998, suggère que non. L’intention de ses instigateurs était-elle bien de préserver les stocks de carbone forestier ? Ces questions feront certainement débat.
Une rupture avec le précédent régime « climat »
L’accord entre CAFI et le Gabon constitue une rupture avec le régime « climat » antérieur, celui du Protocole de Kyoto (1997), et en particulier avec le Mécanisme de Développement Propre (CDM en anglais) qui permettait l’émission de crédits carbone à partir de projets dans les pays en développement. Pour réguler (et limiter) la création de crédits carbone, le MDP s’appuyait sur deux principes : l’additionnalité (seules étaient éligibles les réductions d’émissions directement liées à l’incitation associée aux crédits carbone), et la distinction entre causes anthropiques (attribuable à une activité) et non anthropiques. Ainsi, les reboisements dans les forêts dégradées n’étaient pas éligibles au MDP du fait de la difficulté à distinguer la séquestration de carbone liée aux activités humaines et celles liées aux dynamiques naturelles de régénération. Dans cette nouvelle approche, les causes disparaissent au profit du « résultat », au risque de rémunérer pour des circonstances et non des politiques et mesures intentionnelles.
Pourtant, les bailleurs de CAFI ont certainement également pris en compte les orientations de politique environnementale du gouvernement d’Ali Bongo. Ainsi la vigoureuse réaction du gouvernement face à la disparition de containers de bois précieux saisis sur le port de Libreville (« Le scandale du Kévazingo »), qui a conduit aux limogeages du vice-président et du ministre des Eaux et forêts. L’annonce en 2018, par le Président, de l’obligation de certification FSC pour tous les concessionnaires d’ici 2022 a certainement pesé dans la décision. Ainsi que la nomination, en juin dernier, de Lee White, un Britannique naturalisé Gabonais et écologiste convaincu, à la tête du ministère des Forêts. D’autres aspects des politiques publiques gabonaises sont plus discutables, comme le non-respect des règles légales (appel d’offres) pour l’attribution des concessions, afin de fournir des forêts aux industriels installés dans la zone franche. Ou encore l’intention du gouvernement d’adopter le seuil minimum de 118 tonne de carbone (biomasse arienne) par hectare (presque le stock d’une forêt dense intacte) comme nouvelle définition de la forêt au Gabon. Ainsi, cela permettrait de ne pas compter comme déforestation les conversions agricoles sur des forêts naturelles dégradées, ce qui pourrait être utile aux planteurs de palmiers à huile ou d’hévéa à l’heure où montent les préoccupations européennes autour de la « déforestation importée ».
Repenser le « paiement aux résultats »
Le caractère hybride des principes de rémunération de CAFI pose question. D’un côté, CAFI justifie ses « paiements aux résultats » par la réduction des émissions découlant de mesures anciennes ou dont ce n’était pas la finalité, et pour une stabilité du couvert forestier largement due à la faible densité démographique (comme la Guinée Équatoriale voisine). De l’autre il s’agit de récompenser le « bon élève » gabonais pour des politiques et mesures perçues favorablement par les bailleurs (ce qui le distingue, là, de la Guinée Équatoriale).
La coalition CAFI devrait sortir de l’entre-deux et aller jusqu’au bout de la logique de « récompense » des politiques. On peut vouloir conserver le principe du paiement aux résultats, sans se lier les mains avec une procédure de paiement automatique dépendant d’un niveau ou d’un scénario de référence. La décision de rémunération devrait se baser sur une évaluation de la cohérence des politiques publiques ayant potentiellement des impacts sur les forêts, sur l’effectivité des mesures destinées à contenir la déforestation (adoption formelle des lois et règlements, efforts de mise en œuvre …), sur la réalité des sanctions prises contre les auteurs d’infractions. L’analyse des finalités des mesures adoptées (l’intention était-elle de protéger les forêts ou de développer les capacités industrielles ?) devrait également faire partie de l’analyse.
Un tel travail d’évaluation devrait être confié à une expertise collective indépendante, délibérant sous l’égide de CAFI. L’initiative CAFI a été pensée dans le cadre de partenariats avec des États fragiles qui ont d’abord besoin d’investissements dans la gouvernance et le renforcement des capacités des administrations. Les pays d’Afrique centrale partenaires de CAFI soumettent des plans d’investissement reflétant leurs politiques forestières, agricoles, énergétiques, foncières, etc. susceptibles d’avoir un impact sur le couvert forestier. Ces plans sont évalués par des experts indépendants, qui en examinent la pertinence et la cohérence et transmettent leur avis au Secrétariat de CAFI (assuré par le PNUD), lequel rapporte devant le Conseil d’Administration. Une évolution souhaitable serait de substituer un comité scientifique permanent aux consultations individuelles d’experts, et d’établir un dialogue direct entre un tel collège et le Conseil d’Administration où siègent les bailleurs de CAFI.
Si la coalition CAFI empruntait cette voie, elle pourrait servir d’exemple pour l’ensemble du processus REDD+, lourde machinerie qui a surtout servi jusqu’à présent à rémunérer des experts. Ironiquement, le premier « paiement aux résultats » (96,5 millions de dollars) de REDD+ a été réalisé en début d’année par le Fonds Vert pour le Climat en faveur du Brésil, sur la base de la baisse des émissions liées à la déforestation pour 2014 et 2015 (par rapport à la moyenne de la déforestation dans le biome amazonien entre 1996 et 2010, période retenue comme référence). Ce paiement est malencontreusement intervenu au moment même où J. Bolsonaro démantelait les politiques et institutions environnementales brésiliennes, alors que la déforestation est repartie à la hausse depuis plusieurs années au Brésil, et quelques mois avant les gigantesques incendies de forêt en Amazonie. Il est donc urgent de repenser le contenu des « paiements aux résultats ».
Alain Karsenty
Références :
Brown et al., 2005. Impact of selective logging on the carbon stocks of tropical forests: Republic of Congo as a case study, USDA-WINROCK International.
OFAC (Observatoire des Forêts d’Afrique Centrale de la COMIFAC) https://www.observatoire-comifac.net/monitoring_system/national_indicators?year=2019&country=GAB&step=3, vu le 25/9/2019.
Maley J., 2001. La destruction catastrophique des forêts d’Afrique centrale survenue il y a environ 2500 ans exerce encore une influence majeure sur la répartition actuelle des formations végétales, Syst. Geogr. Pl. 71 : 777-791
[1] “The assessment team shall refrain from making any judgment on domestic policies taken into account in the construction of forest reference emission levels and/or forest reference levels” (Décision 13/CP 19, Varsovie 2014)