Pierre Jacquemot
Vers un consensus africain et des initiatives internationales
Les États africains s’adaptent, d’autres instances aussi. Au cours des dernières années, de nombreuses initiatives ont abouti à la multiplication d’instruments juridiques de gouvernance du foncier.
Une initiative commune (Union africaine, BAD, Commission économique pour l’Afrique) a été lancée en 2006 : la Land Policy Initiative (LPI) afin de contribuer à la sécurisation et au renforcement des droits fonciers et à la mise en œuvre participative de politiques foncières. D’autres actions complémentaires ont été engagées à un niveau régional comme autour de la CEDEAO et de l’UEMOA. En 2011, les gouvernements, les parlementaires, la société civile et les chefs traditionnels africains se sont réunis lors d’un forum de haut niveau sur les politiques foncières qui s’est tenu en octobre 2011 à Nairobi, pour discuter de l’accroissement des opportunités d’investissement dans l’agriculture ainsi que des difficultés que les États africains rencontrent pour faciliter les investissements fonciers. Ce forum a débouché sur le Plan d’action de Nairobi sur les investissements fonciers à grande échelle.
Sur le plan international, le Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA) a joué un rôle clé. En 2012, il a approuvé les Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers en tant que normes mondiales. Cent vingt-six pays les ont adoptées. D’autres textes ont été par la suite adoptés comme les Directives volontaires pour une gestion durable des sols de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). Depuis, elles ont infusé les espaces de gouvernance mondiale en prise avec les enjeux fonciers. Tous ces textes sont non contraignants. Ils relèvent du droit souple et leur application est volontaire. Néanmoins, c’est la première fois que les États, le secteur privé, les organisations de la société́ civile, les organismes des Nations unies, les banques de développement et les centres de recherche s’entendent sur ce qui doit être considèré comme un investissement responsable dans l’agriculture.
De leur côté, les agences de développement élaborent des nouveaux outils dont les investisseurs en terres agricoles peuvent se servir pour démontrer qu’ils se conforment aux critères de bonne conduite. En tout état de cause, les bailleurs de fonds sont désormais sous la surveillance des grandes ONG, et devaient s’abstenir de financer ou de garantir des investissements impliquant la prise de contrôle de grandes superficies de ressources foncières en contravention des principes de plus en plus reconnus sur le respect des droits fonciers ou sur la durabilité sociale et environnementale.
La France a souhaité mener un exercice de suivi de la mise en œuvre des Directives du CSA avec les acteurs nationaux et s’est donc engagée dans une démarche qui a mobilisé ses deux plateformes multi-acteurs sur la gouvernance foncière et la sécurité alimentaire, le Comité technique « Foncier et développement » (CTFD) et le Groupe interministériel français sur la sécurité alimentaire (GISA), ainsi que des représentants du secteur privé. La France s’est aussi engagée à publier en 2019, à la suite d’une consultation publique, « une stratégie nationale pour mettre fin à l’importation de produits forestiers ou agricoles contribuant à la déforestation ». Pour autant le combat en faveur de l’investissement agricole responsable n’est pas gagné.
Les travaux du CTFD sont d’un intérêt exceptionnel. Il propose des études pays, des guides méthodologiques, des notes de politique, qui se singularisent par la clairvoyance des analyses et le réalisme dans les propositions. Ils montrent que de plus en plus d’initiatives en matière d’investissements mettent en avant leur approche « inclusive » et « participative » vis-à-vis des populations rurales concernées.
Les 6 recommandations du Comité technique « Foncier et développement » (2015)
S’il n’y a pas de « recette » miracle ou de modèle reproductible partout, on peut distinguer six éléments clés à réunir pour réussir une politique de formalisation inclusive et durable :
- La réconciliation entre légalité et légitimité par une reconnaissance, claire et inscrite dans la loi, des droits existants et constatés, quelle que soit leur origine (coutumière ou étatique) ou leur nature (individuel vs collectif, temporaire vs définitif).
- L’organisation de débats élargis sur les projets de société que les politiques foncières serviront, sur l’opportunité ou non de formaliser, sur ses modalités de mise en œuvre et les alternatives possibles.
- La construction d’un consensus entre tous les acteurs concernés (gouvernement, administration foncière, collectivités locales, sociétés civiles, professionnels du secteur, autorités coutumières) et l’existence d’une volonté politique de le mettre en œuvre.
- La définition d’une stratégie réaliste de mise en œuvre, prenant acte que l’enjeu principal est la construction d’une gouvernance et/ou d’une administration foncière efficace(s) et transparente(s) des droits, et qu’il s’agit de processus de moyen/long terme.
- Une mise en œuvre progressive dans la durée qui laisse la place aux apprentissages, aux expérimentations et aux réajustements.
- Un travail, dès le départ, sur la viabilité financière et les modalités de financement des services fonciers.
Les études du CTFD signalent que les initiatives de réforme ignorent encore souvent les incidences qu’elles ont sur les droits des populations locales à décider de la manière dont leurs terres peuvent effectivement être utilisées. Cette non prise en considération peut générer des conflits ultérieurs ou amplifier la diffusion de conflits existants. Une autre analyse proposée par le Transnational Institute souligne de nombreuses difficultés associées à la mise en application des principes du CSA : le respect des droits coutumiers est presque toujours subordonné aux règles commerciales ; le « consentement libre, préalable et éclairé » des peuples autochtones est formellement inclus, mais de fait son application est sujette à des réserves ; les principes accordent à l’État un rôle de régulateur trop limité et excluent souvent les pouvoirs locaux. Et nonobstant tous les efforts de la société civile pour y faire inclure l’agroécologie comme mode d’exploitation privilégié, celle-ci n’apparaît qu’exceptionnellement dans les programmes d’intensification des entreprises concernées par les transaction.
Conclusion
On peut affirmer sans crainte de se tromper que la question foncière restera critique dans les prochaines décennies. Jusqu’en 2040, la population africaine restera majoritairement rurale et continuera à croître de manière inédite. L’agriculture familiale assurera encore l’essentiel de la production agricole et alimentaire ; elle constituera encore le cadre de vie d’environ 60 % de la population. La viabilité économique des petites exploitations restera donc un enjeu crucial.
Dans ce contexte, l’enjeu politique de la question foncière est à la fois de trouver les voies d’un développement inclusif qui offre des opportunités de revenus à une population croissante et de réduire les sources de tensions. En confirmant les droits fonciers, les politiques nationales ont un rôle crucial à jouer sur ces deux plans.
Il existe aujourd’hui un large ensemble d’expériences, de démarches, d’outils permettant de concevoir et de mettre en œuvre des politiques de formalisation des droits. Celles qui visent à sécuriser les mutations méritent le plus d’intérêt. En effet, si la sécurisation foncière est garantie de manière satisfaisante dans la mise en œuvre des réformes en cours et de celles à venir, elle sera aussi le meilleur moyen d’impliquer la paysannerie dans le processus de développement. Pour autant, la question foncière ne résume pas une politique de développement rural. Se posera dans l’avenir divers autres problèmes tous aussi cruciaux comme celui de la productivité du travail et de la terre, celui de l’accès au crédit et celui de la conquête des marchés urbains.
Pierre Jacquemot
Notes bibliographiques
Plusieurs sites constituent une base d’informations précieuse sur le sujet des appropriations de terres :
AGTER : www.agter.asso.fr
Comité technique « Foncier & développement » : www.foncier-developpement.fr
Grain : ww.farmlandgrab.org
Gret : www.gret.org
Inter-réseaux du développement rural : www.inter-réseaux.fr.
Land matrix : www.landmatrix.org
Landmark The Global Platform of Indigenous and Community Lands : www.landmarkmap.org
Oakland Institute : www.oakland institute.org
Autres sources principales
Benkahla A. (2015) Analyse des projets d’investissements agricoles à emprise foncière : des principes internationaux aux outils opérationnels, Paris, AFD, MAEDI, mai.
Colin J.-Ph. (2017a) « Sécuriser les transactions foncières marchandes en Afrique de l’Ouest rurale », Fiches pédagogiques, Comité technique « Foncier et Développement ».
Colin J.Ph. (2017b) « Émergence et dynamique des marchés ruraux en Afrique subsaharienne, un état des lieux sélectifs », Les Cahiers du Pôle Foncier, n° 18/2017, Montpellier, IRD-IPAR.
Comité technique Foncier & Développement (2015), La formalisation des droits sur la terre dans les pays du Sud, dépasser les controverses et alimenter les stratégies, mars. Paris, Ministère des Affaires étrangères et du Développement international, Agence française de développement.
Comité technique Foncier & Développement (2017), « Gouvernance foncière : quel bilan quatre ans après l’adoption des Directives volontaires ? », Les Notes de synthèse, n° 22, janvier.
Comité technique Foncier & développement (2017), « La formalisation des droits sur la terre : bilan des expériences et des réflexions », Regards sur le foncier n° 2, AFD, MAEDI, Paris.
Comité de la sécurité alimentaire (2014), Principes pour un investissement responsable dans l’agriculture et les systèmes alimentaires, CSA (www.fao.org/cfs).
Commission économique pour l’Afrique (2017) Les investissements fonciers à grande échelle en Afrique: Rapport analytique, Addis-Abeba, Éthiopie.
Grain (2018) « L’échec des transactions foncières agricoles, laisse des séquelles de plus en plus désastreuses et pénibles », A Contre-Courant, juin 2018.
Holden S.T. and Otsuka K. (2014), « The roles of land tenure reforms and land markets in the context of population growth and land use intensification », Food Policy, vol. 48, p. 88 – 97.
Lavigne Delville Ph. (2017) « Qu’est-ce que la sécurité foncière et comment la renforcer ? », Fiches pédagogiques, Comité technique « Foncier et Développement ».
Lavigne Delville Ph. (2018) , « Les réformes de politiques publiques en Afrique de l’Ouest, entre polity, politics et extraversion. Eau potable et foncier en milieu rural (Bénin, Burkina Faso) », Gouvernement et action publique 2018/2 (n° 2), p. 53-73.
Machat J-Y. (2015), Les entreprises françaises impliquées dans l’acquisition et la gestion de grands domaines agricoles et plantations à l’international, Agronomes et vétérinaires sans frontières, 2015.
Oxfam, Coalition internationale pour l’accès à la terre, Initiative des droits et ressources (2016), Terres communes : Sécuriser les droits fonciers et protéger la planète, Oxford, Oxfam.
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Schlager E. & Ostrom E. (1992), « « Property-Rights Regimes and Natural Resources » : A Conceptual Analysis », Land Economics, vol. 68, n° 3, p.249-262.