Abdou Dione
Introduction
Les enjeux fonciers sont prépondérants dans nombre de pays d’Afrique. Y cohabitent deux modes de tenure foncière : le mode traditionnel et celui dit moderne. Cette cohabitation est source de conflits qui, d’une façon générale, n’ont pas trouvé de solution.
A l’heure actuelle, tous les acteurs s’accordent sur l’urgence d’une réforme, mais les objectifs de celle-ci et les instruments qui devraient être mis en œuvre peinent encore à faire l’objet d’un consensus. Par ailleurs, les phénomènes d’accaparement de terres observés dans certains pays africains inquiètent fortement les organisations de producteurs, la société civile et les collectivités locales qui craignent que le contexte d’insécurité juridique actuel n’exacerbe la concurrence entre les exploitations locales et les nouveaux acteurs entrant dans le secteur de l’agriculture.
Le continent ne manque, en effet, pas de terre. L’Afrique dispose du deuxième massif forestier, le plus grand après celui de l’Amazonie. Les pays riches d’Asie et du Golfe ont acheté 2,5 milliards d’hectares de terres agricoles en Afrique subsaharienne afin d’assurer leurs approvisionnements alimentaires à long terme ou pour produire des biocarburants. Ce mouvement , qui touche des pays comme l’Ethiopie, le Ghana, le Mali, le Mozambique, la Tanzanie, le Soudan et Madagascar, ne devrait pas être rejeté d’emblée mais faire l’objet d’un partenariat avec les collectivités territoriales. Ces dernières devraient se doter d’outils de gestion durable du précieux patrimoine foncier dont elles ont, dans la plupart des cas, la lourde charge d’assurer la gouvernance.
1. Présentation générale de l’organisation des systèmes fonciers africains
Dans le cas du Sénégal, le système foncier actuel, dit moderne, a été précédé par celle un système foncier intégralement traditionnel, auquel s’est substitué un système colonial.
1.1 Le système foncier traditionnel : identification communautaire aux lieux
Ce qui fonde la conception traditionnelle du droit de la terre et lui donne sens et force est, sans nul doute, l’ancestralité généalogique qui est garante des liens étroits qui unissent les membres d’un même groupe. Cette ancestralité peut être décrite comme une double identification:
- identification de l’individu au groupe;
- identification du groupe à la terre.
L’identification de l’individu au groupe est le résultat d’un long processus d’intégration sociale qui se traduit par l’acquisition de l’esprit communautaire et la mise en commun de tout ce qui est essentiel à la vie du groupe et à l’appropriation collective de ses biens.
L’identification du groupe à la terre trouve son explication dans l’antériorité d’une implantation sur un sol naguère inhabité, associant dans un pacte d’alliance, le groupe aux esprits du lieu. C’est pourquoi, dans les sociétés africaines, la terre est sacrée, inaliénable et indivise, ce qui a conduit Raymond Verdier (1970) à dire que « la terre se parentalise et la parenté se territorialise ».
Dans ce système traditionnel on considère que:
- la terre est un bien collectif;
- la terre est un bien inaliénable;
- la terre est un bien transmissible.
La terre est un bien collectif
La terre est une affaire du groupe, de la collectivité. Elle représente le patrimoine des générations présentes et futures; elle est, à ce titre, indivise. Les générations présentes doivent veiller à son intégrité pour la transmettre aux générations futures. C’est pourquoi, d’une manière générale, la femme appelée à quitter le groupe par le mariage, ne peut en recevoir sa part.
La terre est administrée par un maître de terres, généralement le plus âgé, représentant les ancêtres. Ce dernier la répartit en fonction des besoins des membres du groupe.
La terre est inaliénable
Elle n’est pas susceptible d’appropriation individuelle au sens occidental du droit de propriété. Les détenteurs de la terre ont un droit d’usage. Ils la gèrent comme un bien de la communauté. L’une des explications de ce principe est que la terre est sacrée. Elle est unie aux génies de la terre et à l’esprit des ancêtres desquels elle provient.
La terre est transmissible
Inaliénable, la terre peut, cependant, circuler à l’intérieur du groupe. C’est ainsi que le détenteur d’une terre, par la grâce du maître de terre, est assuré qu’à sa mort la terre ira à sa descendance qui continuera à bénéficier du champ de culture.
Elle peut, aussi, être prêtée à quelqu’un, moyennant une redevance symbolique.
Elle peut être louée (quand la famille manque de bras). Dans ce cas, le produit de la location est partagé en deux parts égales, entre le maître de la terre et le détenteur du droit de culture.
Il existait quelques exceptions à ces principes. Ainsi, dans certaines communautés africaines qui pratiquent le matriarcat, la terre est transmise par les femmes ; elle pouvait appartenir à des femmes qui en assuraient l’administration.
Il faut aussi noter que tous les hommes n’avaient pas les mêmes droits sur la terre: « la structure hiérarchique et cloisonnée des groupes sociaux réservait son usage » à certains groupes sociaux.
1.2. Le système colonial
Le colonisateur institua alors la technique de l’immatriculation qui permet aux occupants occidentaux d’avoir des titres de propriété sur le sol colonisé. De même, l’administration coloniale considérait que les terres non immatriculées étaient propriété de l’Etat. Une politique explicite du colonisateur a été de promouvoir la diffusion de la propriété.
Au Sénégal, comme dans la plupart des pays d’Afrique, ce système n’a pas connu de succès auprès des populations. C’est ainsi qu’à l’accession du pays à la souveraineté internationale, le Sénégal a voulu poser les fondements d’un système foncier adapté au contexte socio-économique de l’heure.
1.3. Le système foncier actuel : vers un droit négro-africain ?
Depuis 1964, le Sénégal a entrepris une grande oeuvre de construction d’un régime foncier adapté au contexte économique et social. Il s’agit selon l’approche du Président Léopold Sédar Senghor, de revenir à un droit négro-africain, fortement imprégné de la conception socialiste, plus proche de celle de l’Afrique noire. Différents textes de loi et codes ont été votés ou adoptés qui mettent en pratique une conception conforme aux exigences du développement.
Les caractéristiques générales des systèmes actuels : Une tentative de modernisation
La mainmise de l’Etat est affirmée dès l’exposé des motifs.
Nombre de pays africains disposent d’un corpus juridique qui s’applique à différents domaines pouvant être, entre autres, le domaine de l’Etat, le domaine privé, le domaine national, ce dernier concentrant au Sénégal, plus de 95% du territoire…
Cet ensemble de textes confère à l’Etat le rôle qui fut jadis celui des maîtres de terres. Il se dote, par la même occasion, de moyens de mettre en oeuvre sa politique de développement. Son statut de détenteur est conforme à la conception spiritualiste et socialiste négro africaine, propre à Senghor.
Le cadre institutionnel de base de la réglementation foncière post coloniale du Sénégal est constitué par la réglementation portant sur le domaine de l’Etat et sur le domaine national. C’est ce dernier, qui rassemble 95% des terres, qui nous intéresse ici.
La loi sénégalaise de 1964 sur le domaine national, avait aussi comme objectif, de rationaliser et de simplifier le système ancien, caractérisé par «la diversité et l’incertitude des coutumes » qui déterminaient les règles d’accès, de gestion et de transmission des terres.
L’article 17 de la loi de 1964 dispose:
« Constituent de plein droit le domaine national, toutes les terres non classées ,non immatriculées dont la propriété n’a pas été transcrite à la conservation des hypothèques, à la date d’entrée en vigueur de la présente loi. » Le domaine national est défini, ainsi, de façon négative.
Les caractères essentiels de ce système domanial national sont:
- l’accès gratuit au sol;
- la stabilité relative des situations;
- l’obligation de mise en valeur;
- l’inaliénabilité (relative).
Quant à la loi de 1976 sur le domaine de l’Etat, elle se caractérise par:
- la propriété de l’Etat sur une portion du territoire;
- l’exercice de l’Etat sur son domaine, d’une maîtrise totale et absolue;
- l’exercice de l’Etat sur son domaine, d’une maîtrise exclusive et perpétuelle.
Les impératifs d’exploitation du foncier national de façon rationnelle a justifié l’adoption d’une réglementation connexe. On ne peut gérer rationnellement les terres, sans respecter les impératifs de protection de l’environnement et de gestion des ressources naturelles. Il s’agit donc, d’envisager le foncier dans un système large et dynamique, nécessitant la prise en compte de tous les facteurs qui gravitent autour de lui.
D’une façon générale, s’il est admis que l’évolution des modes de tenures foncières a suivi la même trajectoire dans les pays d’Afrique noire francophone, il n’en demeure pas moins que les tentatives de modernisation ont connu une réglementation différente d’un pays à l’autre, même si l’objectif commun était, dans nombre de cas, la démocratisation de l’accès à la terre et la promotion du développement économique et social des pays dont le foncier était le principal levier.
Toutefois, force est de reconnaitre que la gestion des terres pose, encore, de nombreux problèmes liés, pour une large part, à :
- la multiplicité des textes domaniaux dont l’analyse comparée laisse apparaitre, souvent, des aspects qui prêtent à équivoque ;
- la cohabitation souvent conflictuelle des modes de gestion traditionnelle et moderne (lois et règlements) ;
- l’absence de lois foncières qui devraient faciliter l’articulation de toute la réglementation foncière de façon harmonieuse et cohérente.
Abdou Dione , Master II en management et gestion de projet. Il est actuellement économiste-planificateur, chef du Service régional d’appui au développement local de Saint-Louis.